Les PPP: une technique à la mode mais truffée de risques !

Dans ce climat de défiance – quasi délétère-, alimenté par des suspicions autour de la gestion publique de dossiers sensibles, tel celui des ressources d’hydrocarbures, nous voudrions très brièvement décrire ce qu’est un PPP et ce que l’on peut en attendre.

Un sujet à n’en pas douter qui va  aussi faire l’objet de vives controverses. Cette courte présentation n’a pas pour objet de prendre parti de manière péremptoire mais de présenter les rouages de ce mécanisme complexe et aux enjeux multiples. Nous resterons donc à un niveau de généralité telle (non prise en compte du contexte économique et financier du pays) que cela permettra d’esquiver tout procès d’intention et de nous soustraire à toute critique a priori. Un mot sera dit cependant de son application en Tunisie !

Disons tout d’abord que cette solution a été mise en œuvre dès les années 90, et qu’elle a donc une histoire faite de succès mitigés comme d’échecs retentissants. Nous procéderons en trois temps: 1) Une définition formelle large. 2) Les principales modalités de sa mise en œuvre. 3) Les conditions possibles de son succès et les conséquences, parfois tragiques, de son échec.

1 . Définition large:

Un contrat de partenariat est un accord technico-juridique par lequel une entité publique (Etat, collectivité territoriale, établissement public) confie à un tiers (ou groupe) privé, une mission ayant pour objet la construction et l’exploitation d’ouvrages ou d’équipements fournissant biens ou services nécessaires au service public. Ce contrat est fixé pour une période donnée en fonction de la durée d’amortissement des investissements, des modalités de financement retenues, des risques encourus comme des performances attendues, avant restitution de l’actif.

2. Modalités de mise en œuvre:

Elles s’apparentent à celles déjà connues de la concession. Elles en diffèrent par l’envergure économique (montant de l’investissement et partie financée par le privé) et par les règles contractuelles d’efficience, de partage de risques et de résultats. Le champ d’application de cette technique est très large. Cela va de la construction puis de l’exploitation d’un métro d’une agglomération urbaine (Casablanca : Alsthom + Ratp), à la simple mise à niveau et à la maintenance d’un centre hospitalier (CHU en France) en passant par la gestion de biens collectifs (eau, électricité). En résumé: l’autorité publique confie à une entreprise privée la mission de financer, de construire ou de gérer un équipement délimité en vue de fournir biens ou services contre une rémunération. Dans notre première illustration par un prix (ticket), dans la seconde par un loyer payé par l’entité publique. Toutes sortes de tarification mixtes sont également possibles

3 . Conditions de succès et risques d’échec.

L’objet des PPP portent, avons-nous dit, sur des projets d’envergure (maîtrise technique, investissement élevé, complexité du montage financier) et de relations entre maîtrise d’ouvrage (project owner) et maître d’œuvre (project-lead supervisor) relatives au partage de responsabilités, de risques, de rémunération, et de résolution de conflits

Des dimensions multiples intimement corrélées et exigeantes. La moindre erreur peut avoir des conséquences fatales (erreur de dimensionnement, mauvaise tarification, sous-exploitation) se traduisant par des pertes disproportionnellement assumées. Les sources d’erreur d’appréciation sont d’autant plus grandes et nombreuses que l’on opte pour une technologie complexe et que l’on s’éloigne dans le temps (durée de vie du projet). La confection d’un compte d’exploitation prévisionnel de l’opération (profil des recettes, charges, gains attendus, partage) qui constituera ultérieurement le tableau de bord, occupe une place décisive, tant dans la négociation et la conclusion du contrat, que dans l’exécution et la gestion de la mission.

Il faut au-delà du choix fournisseur, s’assurer de mettre en face des gens d’expérience, aguerris aux techniques d’évaluation, férus de culture de la prévision et de gestion des risques.

Pour avoir fréquenté, ces derniers temps, ministères et entreprises publiques, je peux affirmer que cette qualification n’existe même pas à l’étage des directeurs centraux. Que dire des exécutants ! Tout au mieux, trouve-t-on une maitrise des techniques des appels d’offre d’achats, mais obsolète et inadéquate à ce type de projet.

Attention grand danger ! La méconnaissance rôde.

Le grand engouement pour cette solution éminemment flexible est quelle fait « économiser » à l’autorité publique, -par ces temps de vaches maigres- des montants importants d’investissements qu’elle aurait dû financer par l’impôt (pression fiscale) ou par de la dette (buttoir de l’endettement).

Le bienfait pour l’entité publique est immédiat. Elle dispose d’une solution moderne (state-of-the-art) qui satisfait les besoins de tout ou fraction de la population (modulation tarifaire), solution qui peut s’accompagner d’autres avantages collatéraux (emplois, sous-traitance et autres effets induits).

Mais attention si l’Etat n’a nul besoin de recourir à l’emprunt, et par là préserver sa capacité d’endettement ou l’utiliser à d’autres fins, c’est l’entité, -la société en charge du projet-, qui aura recours à des financements extérieurs. Elle sera amenée à rembourser ces prêts, source de sortie de devises. Il est par conséquent faux d’affirmer que ce type d’opérations fait économiser des devises.

Les risques d’échecs, quant à eux, résident dans l’asymétrie d’information de départ. Le maitre d’ouvrage principal financeur en sait plus que le maître d’œuvre et impose ses exigences. Il maitrise la technique, les modalités de sa mise en œuvre, et sait optimiser les résultats attendus. Réduire ces risques c’est tenter de rééquilibrer la relation à l’avantage du maître d’œuvre.

C’est, -toutes choses égales par ailleurs-, satisfaire à minima à quatre exigences de précaution.

En premier lieu, que l’opérateur privé retenu s’engage à investir sur la durée de la concession et pas seulement en une seule fois au départ (one shot). secondo que ce partenaire s’engage à créer un maximum d’emplois qualifiés et pérennes en favorisant un haut niveau de couverture sociale. Tertio qu’il s’engage à un véritable transfert de technologies, transfert qui peut prendre diverses formes (accès aux brevets, formation qualifiante, participation à la R&D). Enfin, que cet opérateur-investisseur maximise dans ses consommations intermédiaires les achats de biens et services locaux (local contend)

A ces conditions de sérieuses mais toujours difficiles des négociations peuvent être engagés avec de puissants groupes multinationaux. Insistons !

La formule du PPP ne peut être envisagée que pour les seuls projets structurants. Lorsqu’elles sont bien pensées, ces opérations, par leurs seules dimensions de taille et de choix technologique, peuvent produire des effets d’entrainement considérables (recours à la sous-traitance locale, création d’activités amont ou aval).

Dans le contexte présent de la Tunisie, cette formule pourrait venir en appui d’une nouvelle politique industrielle de redéploiement sur les secteurs d’avenir. A titre d’illustration on pourrait imaginer des partenariats avec des groupes pharmaceutiques soucieux de diversifier leurs centres de production et de se rapprocher de marchés porteurs. Il en va de même dans le secteur des énergies nouvelles, des TIC voire des biotechnologies. La Tunisie dispose déjà d’un vivier de pré-qualifications requises à l’essor de branches d’activités nouvelles et prometteuses

L’engouement pour les PPP, pour ne pas dire l’enthousiasme débordant, observé dans de nombreux forums et conférences, et relayé avec force par la presse et les médias, mériterait que l’on s’y attarde. Un empressement quelque peu suspect. Pour certains le PPP se présente comme la « solution » à la lancinante question du financement, une sorte d’alpha & d’oméga, qui permettrait de relancer l’activité et d’entamer une nouvelle phase de développement. Mais à vrai dire une approche bien trop comptable et de courte vue, car si cette technique contourne bien l’endettement public elle n’échappe pas à la nécessité de disposer de suffisamment de devises pour rembourser les emprunts contractés par l’entité et lui permettre de rapatrier ses dividendes.

D’autres croient comprendre que le PPP s’appliquerait à toutes les activités ayant un rapport, même indirect avec la sphère publique. Dans leur esprit tous les biens publics seraient concernés : eau, transports, mais aussi l’éducation et la santé. Ils y voient un « effet d’aubaine », apparenté à un « effet de rente ». Hésitant à investir, leur décision s’en trouverait renforcée car ils pourraient opérer sous l’armature juridique publique, réduisant ainsi les risques de conflits sociaux.

Les auteurs de la loi seraient bien avisés de circonscrire les contours de la future loi, en précisant son champ d’application. Dans le cas contraire, cela pourrait s’apparenter à un nouveau processus de privatisations rampantes qui ne dirait pas son nom !!!

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