À l’heure où les Nations unies s’apprêtent à élire leur nouveau Secrétaire général, une tribune de l’ancien vice-président de la Banque mondiale pour la Région Moyen-Orient et Afrique du Nord Ferid Belhaj met l’accent sur l’importance d’opérer un recentrage stratégique : confier le développement aux acteurs les mieux outillés et faire de la paix, via l’article 99 de la Charte, la priorité absolue de l’institution.
L’idée est claire : recentrer l’action du Secrétaire général sur son rôle premier de prévention et de résolution des conflits, en s’appuyant sur la prérogative exceptionnelle de l’article 99, qui lui permet d’attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute menace à la paix et à la sécurité internationales.
Dans cette note de politique publique, Ferid Belhaj soutient que l’Organisation des Nations unies s’est progressivement éloignée de sa mission centrale en accumulant un nombre croissant de responsabilités. Développement durable, changement climatique, santé, migrations, gouvernance numérique, financement, égalité entre les sexes et systèmes alimentaires : autant de domaines désormais associés à l’action du Secrétaire général. Ces enjeux sont essentiels, mais l’élargissement continu de l’agenda onusien aurait créé une forme d’ « inflation des missions » , caractérisée par la multiplication des priorités, des mécanismes de coordination, des sommets et des déclarations, sans que l’organisation dispose des moyens nécessaires pour obtenir des résultats concrets.
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Ferid Belhaj estime que le prochain Secrétaire général devrait donc renoncer à devenir le responsable de toutes les grandes questions mondiales. Il devrait plutôt recentrer son action sur les domaines dans lesquels l’ONU possède une véritable légitimité et des compétences difficilement remplaçables : la diplomatie préventive, la médiation, la sécurité collective et la préservation de la paix internationale.
Cette proposition repose sur un retour à l’architecture multilatérale conçue après la Seconde Guerre mondiale. Les accords de Dumbarton Oaks, de Bretton Woods et de San Francisco avaient établi un système décentralisé, dans lequel chaque institution devrait disposer d’un mandat, d’instruments et d’une expertise spécifiques. Le Fonds monétaire international devait assurer la coopération monétaire et répondre aux crises de balance des paiements. La Banque mondiale devait financer la reconstruction puis le développement. Les agences spécialisées, telles que l’Organisation internationale du travail, la FAO, l’UNESCO ou l’Organisation mondiale de la santé, devaient exercer leurs propres responsabilités techniques et conserver leurs structures de gouvernance.
Dans ce dispositif, le Secrétariat de l’ONU n’était pas conçu comme le gouvernement administratif de la planète. Le poste de Secrétaire général devait être avant tout politique, à la croisée de la diplomatie, du jugement et de la légitimité internationale. La Charte des Nations unies accorde d’ailleurs une place prioritaire à la paix et à la sécurité. Le Conseil de sécurité en assume la responsabilité principale, tandis que l’article 99 donne au Secrétaire général le pouvoir d’attirer l’attention du Conseil sur toute situation susceptible de menacer la paix internationale.
Ferid Belhaj souligne que cette logique de spécialisation fonctionnelle a progressivement été affaiblie. La décolonisation, les revendications du dialogue Nord-Sud, les crises humanitaires et l’optimisme multilatéral qui a suivi la fin de la guerre froide ont conduit l’ONU à élargir son rôle. Le Secrétaire général est devenu la figure publique d’un agenda mondial de plus en plus vaste. Les réformes du système de développement des Nations unies, notamment celle de 2018, ont renforcé la coordination depuis le centre, avec des coordonnateurs résidents davantage rattachés au Secrétaire général et une planification plus intégrée des équipes présentes dans les différents pays.
Cette réforme visait à remédier à la fragmentation du système. Le Groupe des Nations unies pour le développement durable rassemble aujourd’hui 37 agences, fonds et programmes opérant à travers 130 équipes de pays dans plus de 160 pays et territoires. Cependant, cette centralisation aurait également renforcé une tendance consistant à répondre au chevauchement des mandats par la création de nouveaux mécanismes de coordination, plutôt que par une définition plus précise des responsabilités
Ferid Belhaj distingue ainsi la “dérive des missions” de l’ “inflation des missions”. La première désigne l’extension progressive d’une organisation au-delà de son mandat initial. La seconde est plus profonde : les objectifs se multiplient plus vite que les pouvoirs et les instruments nécessaires pour les atteindre. L’organisation devient alors politiquement responsable de résultats qu’elle ne peut pas réellement produire. L’écart entre les promesses et les capacités risque ainsi d’affaiblir sa crédibilité.
Les Objectifs du millénaire pour le développement et les Objectifs de développement durable illustrent cette évolution. Les huit Objectifs du millénaire avaient permis de concentrer et de rendre lisible l’agenda du développement. Leur mise en œuvre reposait toutefois sur une division claire des tâches : les gouvernements adoptaient les réformes, les banques de développement finançaient les investissements, les agences spécialisées apportaient leur expertise et les donateurs bilatéraux fournissaient des subventions.
Avec les Objectifs de développement durable, l’ambition s’est considérablement élargie : 17 objectifs, 169 cibles et plus de 200 indicateurs couvrent presque tous les aspects des politiques économiques, sociales et environnementales. Cette démarche a constitué une réussite politique, mais elle a aussi rendu la priorisation plus difficile. Aucun acteur ne possède l’autorité ou les ressources nécessaires pour diriger la mise en œuvre d’un programme aussi vaste. La coordination est donc devenue une activité administrative lourde, mobilisant des plans intégrés, des mécanismes interagences, des examens nationaux et des procédures de suivi.
Pour l’auteur, le principal problème est que le Secrétariat acquiert des responsabilités sans disposer du contrôle correspondant. Le développement dépend en réalité des décisions des États, des investissements des entreprises, du financement des infrastructures, de la stabilité macroéconomique et du fonctionnement des services publics. L’ONU peut mobiliser, réunir les acteurs et donner une légitimité politique, mais elle ne doit pas confondre cette capacité d’influence avec les instruments opérationnels qui produisent effectivement les résultats.
Le coût de cette inflation des missions est d’autant plus important que la ressource la plus rare du Secrétaire général n’est pas seulement l’argent, mais aussi l’attention. Chaque nouvelle priorité réduit le temps et le capital politique disponibles pour les crises qui exigent une intervention diplomatique urgente.
Ferid Belhaj propose donc plusieurs orientations. La première consiste à replacer la paix et la sécurité au centre de l’action du Secrétaire général, en utilisant davantage l’article 99 et en développant une doctrine d’engagement politique précoce. La deuxième serait d’appliquer un « test de subsidiarité à chaque nouvelle initiative » : une autre institution dispose-t-elle déjà du mandat et des instruments nécessaires ? L’intervention du Secrétariat apporterait-elle une véritable valeur ajoutée politique ? Que pourrait-il cesser de faire pour préserver ses capacités ?
La Banque mondiale et les banques régionales devraient diriger les dossiers nécessitant des financements et des investissements. Le FMI devrait rester l’acteur principal en matière de stabilité macroéconomique, de dette et de coopération monétaire. Les agences spécialisées devraient exercer leur leadership technique. Tandis que les gouvernements devraient rester responsables de la mise en œuvre nationale. Le Secrétariat pourrait continuer à réunir ces acteurs lorsqu’un obstacle politique l’exige, mais il devrait cesser de vouloir devenir leur centre opérationnel.
Enfin, l’ancien vice-président de la Banque mondiale préconise la suppression régulière des mandats devenus inutiles, la limitation des obligations de rapport et l’instauration de dates d’expiration pour les groupes d’experts et les envoyés spéciaux. La retenue ne serait pas un recul, mais une forme de puissance institutionnelle. Le prochain Secrétaire général devrait être jugé moins sur le nombre d’initiatives lancées que sur les crises désamorcées, les canaux de dialogue préservés et les guerres évitées.
La thèse finale est claire : une ONU qui entreprend moins de tâches, mais qui se montre indispensable dans les domaines qu’elle seule peut véritablement assumer, pourrait contribuer à rendre le multilatéralisme à nouveau crédible.