L’économie tunisienne est-elle «irréformable» ?

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@REUTERS/Zoubeir Souissi

Démocratie? Oui, mais, quelle démocratie? Pour de nombreux observateurs et partenaires internationaux, la transition démocratique en Tunisie trahit ses promesses économiques. Certains vont jusqu’à insinuer que cette transition a enfanté une gouvernance «a-économique», «atypique» et viscéralement allergique aux réformes économiques.

À se demander: Si l’économie tunisienne est irréformable? Si la transition démocratique est capable de réformer son économie? Si le modus operandi des réformes économiques, à l’œuvre en Tunisie post-2011, est en mesure de concilier réformes politiques et économiques? La présente tribune apporte des éléments de réponse, espérant trouver le «mode d’emploi» et la clé «antiblocage» requise pour dépanner les réformes économiques.

L’asthénie économique en quelques chiffres !

Depuis 2011, la Tunisie a été gouvernée par 9 gouvernements différents, une trentaine de ministres chargés de l’Economie (Finances, développement, commerce, etc.) et deux ministres spécifiquement dédiés aux réformes économiques. Mais les chiffres sont têtus, indiquant que les réformes économiques structurelles sont en panne et attendent toujours le feu vert des politiques.

 Plus que jamais auparavant, l’économie se dope par la dette, se gave par les déficits (budgétaires et commerciaux), perd contrôle sur le chômage des jeunes, enfle l’inflation ; le tout avec un dinar qui a perdu 35% de sa valeur depuis 2011.

 Ce n’est pas reluisant pour la transition démocratique et les promesses économiques qu’elle induit.  Une économie atone est vulnérable à plusieurs risques. Une économie qui appelle de tous ses vœux à des réformes structurelles. Entrepreneurs, banquiers, industriels et consommateurs, tous attendent le «big bang» annonciateur des réformes économiques, promises sur divers fronts depuis 2011: fiscalité, endettement, bureaucratie, réglementation, informalité, compétitivité, sécurité sociale, lutte à la corruption, formation professionnelle, productivité, etc.

 Pour l’entreprise lambda, le consommateur alpha et le journaliste bêta, l’attente des réformes économiques s’éternise pour une économie en perte de vitesse. Partis politiques, groupes de pression, élites et syndicats tergiversent, atermoient et pinaillent sur tout et rien, préférant toujours la procrastination à l’action ; le statu quo aux réformes.

Ce qui cloche et ce qui grince !

Les dernières années, les principales réformes annoncées par le gouvernement, sous la pression du FMI, ont en majorité avorté ou ont été étouffées dans l’œuf. En cause, pas seulement des tensions sociopolitiques, mais aussi un déficit d’expertise en matière de conception, négociation et implantation des réformes au sein des rouages de l’État. Les inerties bureaucratiques et les inepties politiques concernent non seulement le diagnostic des problématiques économiques à prioriser, mais aussi et surtout, les instruments économiques à retenir (fiscalité, finance, marché, etc.) et les compromis politiques requis pour réformer et avancer. Et l’allergie de la Tunisie post-2011 est plurielle et multidimensionnelle.

La principale entrave aux réformes économiques est créée par les tensions institutionnelles et les règles décisionnelles dans la stratosphère politico-administrative post-2011! Les décisions de l’Assemblée des représentants du Peuple (ARP) ne font pas toujours l’«affaire» de la Feuille de Route de Carthage (FRC); institution ad hoc imposée ex nihilo. Constituée de 217 élus (issus de 6 partis), l’ARP légifère à la majorité qualifiée, alors que la dizaine de partenaires constituant la FRC dispose quasiment d’un droit de veto, offert gracieusement par le président aux grands partis, syndicats, «sensibilités» et autres décideurs non élus et «intronisés», par le jeu de rapport de force entre pouvoirs politiques et entre acteurs dans les antichambres du pouvoir à Carthage, au Bardo et à la Kasbah.

Décidément, la FRC agit en oligopole vorace, avec en main de précieuses cartes et rentes politiques monnayables, argent comptant grâce aux trocs et transactions partisanes (donnant-donnant), ainsi qu’à des «logrolling» politico-économiques. Pourtant, la FRC (mécanisme ad hoc) était conçue pour fluidifier les réformes et les actions publiques. De bouée à boulet, la FRC s’est métamorphosée en rempart infranchissable par les grandes réformes économiques. Les atermoiements, les tiraillements et les «marchandages» de tous genres sont monnaie courante dans les couloirs de la transition démocratique de la Tunisie post-2011. Soit, une épée de Damoclès, mise (par les institutions) entre les griffes de décideurs politiques et profanes en économie publique. Et dont beaucoup ne reculent devant rien pour mousser leurs intérêts corporatistes, ici et maintenant !

Les 217 élus et 6 partis de l’ARP ne font pas nécessairement mieux ! Ils bloquent les réformes économiques par des reports d’examen sine die, multipliant les absences (empêchant les quorums des commissions, etc.) et amassant les griefs de procédures pour obstruer le chemin à toute réforme économique audacieuse. Aussi, certains élus n’ont la mission publique dans leur valeur, et font tout pour valoriser leur statut d’élu pour leurs «business» privés et «tractations vénales» ; renvoyant aux calandres grecques les réformes économiques tant attendues par une économie en danger. L’absentéisme est légion dans cet univers de privilèges et d’aura immunisé.

Dans ce méli-mélo politique et cafouillage institutionnel opposant les deux instances (ARP et FRC), le chef du gouvernement est plutôt nargué, agissant comme sapeur-pompier devant éteindre les feux, et faire bonne figure, face aux citoyens, milieux d’affaires, Bourses des valeurs, investisseurs internationaux, Agences de cotation, FMI, etc.

C’est bien là la principale «trappe mortelle» des réformes économiques, à l’ère de la transition démocratique en Tunisie ! À force d’improviser et de décentraliser le pouvoir, à force d’émietter les missions de l’État et de dédoubler les mécanismes discrétionnaires de façon ad hoc, le gouvernement finit par confondre les pédales et  le contrôle. L’«irréformabilité» de l’économie est avant tout déterminée par la pléthore et le surnombre des parties prenantes à faire voter, à consulter, à considérer, etc. Les réformes économiques (en Tunisie, comme ailleurs) sont allergiques à la cohue décisionnelle, le vacarme médiatique et le sureffectif des décideurs impliqués.

Un tel contexte finit par favoriser le statu quo et la paralysie au grand bonheur d’un secteur informel qui fait main basse sur de pans grandissants de l’économie (presque 50% des échanges commerciaux), de l’épargne thésaurisée et de la devise échangée en dehors des circuits bancaires. La dette explose et l’insolvabilité de l’État n’est plus un «tabou» dans certains milieux internationaux aux aguets des risques d’insolvabilité des «pays surendettés».

Certes, l’apprentissage démocratique a un coût marginal croissant (learning curve) pour les novices en démocratie, mais un tel apprentissage par essai-erreur perdure en Tunisie, n’arrivant pas à tirer les leçons de ses «échecs».

Que faire pour réformer l’économique ?

Pour une démocratie embryonnaire, comme celle de la Tunisie, les réformes économiques majeures ne sont pas une mince affaire ! Elles apportent leur lot d’incertitudes pour les acteurs et partenaires économiques. Une réforme économique ne peut pas se faire sans «pertes et profits» ; sans tensions entre perdants et gagnants. Mais ici aussi, l’observation de la scène politique en Tunisie montre que ceux qui se sentent lésés (perdants) par une réforme donnée, manifestent brillamment (colère de la rue), et ceux qui peuvent en profiter (dans l’immédiat ou à terme) ne font pas suffisamment pour aider l’aboutissement des réformes. En Tunisie, comme ailleurs dans le monde, les décideurs politiques craignent plus ceux qui font du bruit (manifestants et autres) que ceux qui gardent le silence (majorité silencieuse). Et pour peu que ça remue dans la rue et dans les enceintes syndicales, le gouvernement recule et obtempère. Le tout pour se protéger contre la sanction électorale et le verdict des urnes.

Dans tout cela, les ministres responsables des réformes économiques baissent souvent les bras et ne présentent pas de conviction mordante de leurs projets de réformes. Et ce faute de dossiers élaborés et fondés sur les bonnes démonstrations économétriques, le bon leadership mobilisateur et les argumentaires convaincants basés sur des évaluations fiables.

L’économie politique des réformes économiques

Aujourd’hui en Tunisie, les réformes économiques sont soumises à un parcours sinueux, et à une vraie course à obstacles à difficulté croissante. Moins du cinquième des réformes économiques pressenties finit par aller au travers des obstacles du parcours pour se transformer en décisions et en changements économiquement performants et viables. Plus de quatre réformes sur cinq sont sacrifiées sur les divers champs de bataille et méandres des négociations administratives, politiques, médiatiques, syndicales, etc.).

Le premier obstacle a érigé  l’entrée sélective dans l’agenda politique et les priorités politiques faisant consensus au sein de la classe politique et des acteurs de l’ARP et la FRC. L’entrée des idées de réformes dans l’agenda des priorités est très sélective, voire «aléatoire». Seules les réformes imposées par les médias (media setting) et relayées par les pressions sociales et l’opinion publique ont des chances de se faufiler et se faire accepter dans cet agenda très convoité et «select». Une disqualification à ce stade signifie une «mortalité à la naissance» du concept de la réforme économique proposée. L’opinion publique et les médias ont un rôle crucial à cette étape de «tamisage» des réformes économiques à prioriser (agenda setting)

Les réformes rescapées ayant survécu à ce premier obstacle doivent maintenant réussir un second obstacle ; celui de la conception des instruments de mise en œuvre devant faire atterrir et opérationnaliser de telles réformes économiques. Or, le choix des instruments de politiques économiques est loin d’être neutre, indolore et incolore. Les acteurs ayant convenu de l’importance des problèmes à prioriser (lors de l’étape de l’agenda setting) ne sont pas toujours et nécessairement sur la même longueur d’onde quand il s’agit de trouver les moyens, façonner les modalités d’application et les impacts de réforme concernée : privatisation, taxation, licenciement au gouvernement, expropriation, flexibilité de l’emploi, etc.). Les hauts fonctionnaires de l’État et autres experts, du FMI notamment, ne font pas toujours le nécessaire pour peaufiner minutieusement toutes les options possibles, soupeser le pour et le contre de chacun des instruments et incitatifs proposés pour réformer (policy design). Faute d’expertise gouvernementale suffisante, beaucoup de réformes sont disqualifiées pour la suite du parcours.

Advenant une entente technique sur les instruments d’opérationnalisation, les réformes survivantes arrivent au troisième obstacle. Cet ultime obstacle est constitué par les cohérences et macro-validations politico-institutionnelles : vote parlementaire, feu vert présidentiel, approbation de «partenaires internationaux» influents, acquiescement de la FRC, complicité des médias, enthousiasme de l’opinion publique et think tanks. Mais, à ce stade du parcours, il arrive souvent que la réforme économique en question (instruments et modalités) finisse par être détricotée, pervertie et parfois «édentée», par abolition de certains axes, par clauses dérogatoires, par réduction de la portée, par report sine die, par décrets d’applications restrictifs (tardifs) ou par «indisponibilité» budgétaire !

Bon an mal an, le processus politique régissant les réformes économiques cannibalise presque 80% des réformes économiques promises par la Tunisie post-2011.

Deux réformes en guise d’illustration

Pour illustrer, prenons l’exemple de deux réformes ayant eu un sort différent dans cette course à obstacles. La première réforme concerne la dévaluation du dinar et la seconde l’attrition des sureffectifs dans l’administration publique.

Dinar. Le diagnostic était bien établi et consensuel au sein des divers acteurs politiques ; tous jugeaient que la surévaluation du dinar gênait les exportations. Mais, les partenaires de la FRC et les partis de l’ARP ont évité les instruments et solutions drastiques, très visibles et très engageantes de leur part. Par exemple, le plafonnement des importations, le contrôle du marché informel de la devise, etc. Ils ont laissé faire la Banque centrale de Tunisie, optant pour une solution de facilité faisant flotter le dinar (flexibilité) de façon «latente», diffuse, mais continue, comme suggéré par le FMI. Le consensus entre les partenaires de la FRC et les élus de l’ARP a été tacite, laissant faire la politique monétaire de la BCT et acquiesçant implicitement aux consignes du FMI.

Le processus n’est pas passé pas sans remous, puisque se trouvant entre deux feux, la ministre des Finances a été dessaisie au passage, suite à un excès de transparence relativement au «sacrifice du dinar». Depuis 2011, le dinar a perdu plus de 33% de sa valeur, et la déchéance du dinar continue. Aujourd’hui, encore aucun des acteurs politiques clefs (ARP et FRC) n’a jugé nécessaire de se mouiller pour «sauver» ce qui reste du dinar, sachant d’avance que la dévaluation du dinar encours érode dangereusement le pouvoir d’achat et grignote injustement l’épargne et les retraites, par effet insidieux de l’inflation. Mais, cela nous amène à dire aussi qu’une réforme économique ne rime pas nécessairement avec performance économique, si elle n’est pas correctement étudiée et calibrée d’avance.

Attrition. La réforme visant l’attrition des sureffectifs de la fonction publique n’a pas eu le même sort. Plusieurs partenaires de la FRC ont très vite mis leur véto à cette réforme, dans sa formule initiale (licenciement conséquent). Les tensions ont porté sur les instruments et façons de faire : ampleur de l’attrition et critères de sélection des fonctionnaires à limoger. L’UGTT (et pas seulement) est montée aux barricades, empêchant la réforme, jugeant que son coût politique était trop élevé et trop «visible», notamment en lien avec les «dictats du FMI» à ce sujet. Le blocage de la réforme est aussi dû à un déficit d’innovation dans les instruments d’action et dans la communication de l’enjeu en tant que tel. En bout de course, les sureffectifs dans la fonction publique continueront à gruger l’essentiel des recettes fiscales de l’État, privant l’investissement public de moyens financiers pour le développement des régions.

Innover les instruments requis par les réformes (police design)

La conception des instruments de mise en œuvre des réformes est tout un art ! Tout porte à croire qu’au sein du gouvernement tunisien, les expertises en matière de conception (design) des instruments requis par les réformes économiques restent limitées et perfectibles. Ce n’est pas par hasard que les partenaires s’accordent sur le listing des réformes à introduire pour extirper l’économie de sa crise, mais n’arrivent pas toujours à s’entendre sur les solutions et instruments à mettre en œuvre.

Ici aussi, trois difficultés majeures peuvent avorter le design des instruments requis par une réforme économique. La première a trait aux choix outils (policy tools) et instruments pour agir (impôt, taxe, crédit d’impôt, subvention, réglementation, etc.). Pour pouvoir réformer, le gouvernement doit se doter des compétences requises pour mieux concevoir et innover dans les instruments et les leviers requis par les réformes. La deuxième a trait au calibrage et appariement des incitatifs (montants de subvention, taux de crédit d’impôt, etc.) pour aller de l’avant. La troisième difficulté a trait aux compromis et trade-offs requis pour départager les coûts immédiats et les retombées futures des réformes.

Bâtir des alliances crédibles, de coalitions plaidantes… !

Dans la jeune démocratie tunisienne, les élus et les décideurs gouvernementaux ont parfois de la peine à distinguer entre intérêts privés et intérêt public, et entre sacrifice de court terme et retombées bénéfiques de long terme. Contrairement aux idées véhiculées au sujet de l’effacement des clivages partisans au profit des intérêts stratégiques du pays (par un gouvernement d’unité nationale), les aspirations privées de certains leaders politiques et l’atavisme égocentrique de certains élus et formations politiques finissent par prendre le dessus.

C’est connu, un grand nombre des élus et décideurs aujourd’hui au pouvoir, ont gagné les élections en affichant une posture « antisystème », mais une fois au pouvoir, ils deviennent «anti-reformes», votant contre des réformes importantes très attendues par l’opinion publique. Certains adoptent la «posture de réformateur», juste pour échapper au discrédit qui frappe la classe politique de l’après 2011.

La procrastination et l’allergie aux réformes sont révélatrices d’une crise de confiance qui empêche la constitution de bloc social dominant, mobilisateur pour les réformes économiques. Pourtant, la constitution d’alliance politique et de coalition plaidante en faveur de l’économique procure un début de solution à ces procrastinations et allergies aux réformes. De telles coalitions devraient convaincre et jouer franc jeu, pour démontrer que les réformes sont incontournables, pour éviter à la transition démocratique davantage de dérive économique et de recul du niveau de vie des citoyens, d’érosion de la productivité du travail et de la compétitivité des entreprises. Ces coalitions peuvent compter sur l’appui d’une opinion publique informée et conscientisée, notamment par des médias aux faits des enjeux et risques économiques.

L’économie tunisienne est réformable; il faut juste trouver le «mode d’emploi» et les mécanismes antiblocages (mentionnés précédemment dans cette tribune)! La collaboration entre le gouvernement et le FMI doit aider à fluidifier le processus décisionnel régissant les réformes économiques (policy process), tout en mettant l’emphase sur le renforcement des capacités en conception des instruments (policy design) et en évaluation ex ante des réformes économiques (Policy evaluation)..

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