La difficulté à former un gouvernement dans les démocraties parlementaires européennes


Plus de quatre mois après les élections législatives de septembre 2017, les principaux partis du système politique allemand (avec d’un côté le bloc conservateur CDU-CSU, et de l’autre, les sociaux-démocrates du SPD) ont conclu un «contrat de coalition» qui fixe la politique qu’ils entendent conduire durant la prochaine législature.

Toutefois, non seulement le processus n’est pas clos (l’accord est loin de faire l’unanimité au sein des deux partis et la question de la répartition des portefeuilles ministériels ne semble pas totalement finalisée), mais la formation du gouvernement stricto sensu ne vaut pas vote d’investiture ou de confiance par le Bundestag…

L’allongement du temps de formation du gouvernement est constaté en Belgique, en Espagne, aux Pays-Bas, ou même dans des régimes parlementaires réputés efficaces en la matière comme le Royaume-Uni et l’Allemagne. Au-delà des difficultés politiques inhérentes à la mise en place de toute coalition majoritaire, la dimension prise par ce phénomène semble être un symptôme/révélateur d’une forme de malaise politique et institutionnel que connaissent les régimes parlementaires européens. La remise en cause des systèmes de partis traditionnels (bipartisme, bipolarisation), en général, et la montée en puissance (électorale) de nouveaux partis – y compris de nature populiste–, en particulier, perturbent l’équation arithmétique et politique à la base des accords de coalitions gouvernementales.

Le cas allemand est significatif. En Allemagne, le mode de scrutin en vigueur pour les élections législatives fait qu’il est très difficile pour un parti d’obtenir la majorité à lui seul. Du reste, l’histoire politique allemande d’après-guerre est marquée par une succession d’accords de coalitions gouvernementales adoptés selon un processus éprouvé: si les premières négociations ou «discussions exploratoires» aboutissent, s’ouvre alors la phase de «négociations de coalition» proprement dites, durant lesquelles des groupes de travail restreints rédigent la feuille de route du gouvernement. Durant ce travail de rédaction, il arrive que la question de la répartition des portefeuilles ministériels soit posée et tranchée. C’est seulement au terme de cette seconde phase, et si les adhérents des différents partis valident le document programmatique en question, que le président de la République proposera au Bundestag d’élire le futur chancelier, à savoir, en principe, le chef du principal parti de la coalition.

Reste que les négociations de coalition peuvent s’avérer difficiles et relativement longues. Si déjà en 2005, il y a eu plus de 65 jours entre les élections législatives et l’élection d’Angela Merkel (à la tête du Parti démocrate-chrétien (CDU)) comme chancelière, la formation du gouvernement s’est avérée plus houleuse encore après les élections fédérales de septembre 2017. Au pouvoir depuis douze ans, le parti de la chancelière et son allié conservateur bavarois de la CSU ont certes remporté les élections législatives, mais leur résultat a pâti de la percée du parti d’extrême droite «Alternative pour l’Allemagne» (AfD), devenu la troisième force politique d’Allemagne, avec 94 députés élus. Malgré des centaines d’heures de réunions d’âpres négociations postélectorales pendant plus d’un mois, la tentative de trouver un accord au sein d’une coalition inédite – qualifiée de «jamaïcaine» en référence aux couleurs des trois familles politiques impliquées (noir pour les conservateurs du bloc CDU-CSU, jaune pour les libéraux du FDP, vert pour les écologistes) – a échoué. Cet échec a abouti à une situation politique sans précédent depuis la fondation de la République fédérale d’Allemagne en 1949: pour la première fois, les responsables politiques concernés ont pris acte de l’absence de majorité pour former une coalition gouvernementale.

Ces circonstances exceptionnelles ont respectivement amené la chancelière, avec son gouvernement, à se charger des affaires courantes – fonction assumée dès lors que le nouveau Bundestag a fait sa rentrée officielle –, et le président de la République fédérale à s’impliquer directement dans le processus, sans être habilité pour autant à exercer une quelconque fonction arbitrale. Au lendemain de l’échec des négociations visant à former un gouvernement, le président Frank-Walter Steinmeier a fait irruption dans le processus politique pour montrer la voie qui devait finalement être suivie par les protagonistes: l’idée d’une reconduction de la «grande coalition» au pouvoir depuis 2013 entre les conservateurs de la CDU-CSU et les sociaux-démocrates du SPD.

Notons que si en Allemagne, le parti d’extrême-droite «Alternative pour l’Allemagne» n’a jamais été inclus dans le jeu des négociations post-électorales, en Autriche, près de trois mois après les élections législatives d’octobre 2017, les conservateurs (ÖVP) ont préféré former une coalition avec l’extrême droite (FPÖ) plutôt que de reconduire la «grande coalition» avec les sociaux-démocrates du SPÖ… Preuve que la montée des populismes identitaires en Europe sur fond de crise migratoire affecte de plus en plus l’ordre politique des Etats nations européens et fragilise leur stabilité.

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