Les textes de l’austérité budgétaire en Europe

Les dirigeants européens ont multiplié les sommets « de la dernière chance », en vue de « sauver l’Euro », la monnaie unique européenne. Au niveau national, des plans d’austérité ont été mis en place partout en Europe. Concrètement, cela s’est traduit par une série de mesures: le blocage des salaires et/ou la réduction du nombre des fonctionnaires, la réforme des retraites, de l’assurance-maladie, la remise en cause des politiques et prestations sociales, des privatisations d’entreprises ou établissements nationaux… Ces plans nationaux sont eux-mêmes fondés ou confortés par des engagements pris au niveau européen. Plusieurs textes juridiques contraignants consacrent l’orthodoxie budgétaire et renforcent les principes mis en place depuis le traité de Maastricht (1992). Cet édifice juridique mérite d’être identifié, car il dessine le visage de l’austérité budgétaire à laquelle sont désormais soumis l’ensemble des Etats européens.

 Le Traité établissant le Mécanisme européen de stabilité (MES)

Le Mécanisme européen de stabilité (MES) est un dispositif de gestion des crises de la zone euro. D’après le traité qui lui sert de support juridique, le MES sera une organisation de coopération intergouvernementale autonome de l’Union européenne, qui viendra en aide aux Etats de la zone euro en difficulté. Cette nouvelle institution financière internationale sera ouverte à l’adhésion des autres membres et sera dirigée par un Conseil de Gouverneurs. Chaque Etat désignera un Gouverneur et le Conseil sera soit présidé par le président de l’Eurogroupe, soit par un président élu séparément parmi les gouverneurs eux-mêmes. Le MES cohabitera jusqu’à l’été 2013 avec son prédécesseur, le Fonds européen de stabilité financière (FESF). Le MES coopérera étroitement avec le FMI, afin de définir conjointement les programmes d’ajustement et coordonner les modalités d’assistance financière, dont la tarification et les échéances des prêts.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG)

Ce traité dit « budgétaire » ou « pacte budgétaire » incarne le tournant de l’austérité. Il a été négocié en quelques semaines sous la pression de l’Allemagne. Il a ensuite été conclu par les chefs d’Etat et de gouvernement à l’occasion du Conseil européen, du 30 janvier 2012, avant d’être signé le 2 mars dernier par tous les Etats membres de l’UE, à l’exception de la Grande-Bretagne et de la République tchèque.

En échange de la solidarité financière de son pays avec les Etats en difficulté de la zone euro, la chancelière Angela Merkel a obtenu le renforcement des mécanismes (nationaux et supranationaux) de contrôle de la discipline budgétaire des Etats signataires. Ce traité renforce la portée et la valeur juridiques de la « règle d’or » de retour à l’équilibre des comptes publics.

Ce « pacte budgétaire » complète en les durcissant encore les nouvelles dispositions de surveillance et les sanctions prévues par le Pacte de stabilité récemment réformées. Ainsi, l’article 3 prévoit-il que « la situation budgétaire des administrations publiques […] est  en équilibre ou en excédent ». Le déficit structurel annuel ne devra pas excéder 0,5 % du PIB nominal sur un cycle économique. En cas de dérapages, « un mécanisme de correction est déclenché automatiquement », prévoit le texte. Ces règles ne pourront être contournées qu’en cas de « circonstances exceptionnelles » dûment détaillées. Les projets de budgets nationaux sont validés au niveau européen au printemps de chaque année avant qu’ils ne soient présentés dans les Parlements nationaux (« semestre européen »). En pratique, des inspecteurs de la Commission pourront être dépêchés dans les pays récalcitrants, comme c’est déjà le cas en Grèce, au Portugal et en Irlande. De plus, un contrôle juridictionnel supranational est prévu pour vérifier le respect des engagements des Etats.La Cour de justice européenne pourra être saisie par un Etat membre, si celui-ci estime qu’un de ses partenaires n’a pas correctement transposé cette « règle d’or » dans son droit national. La Cour pourra sanctionner financièrement le contrevenant. Quant à l’objectif de l’équilibre budgétaire, aucun Etat ne pourra plus y échapper: les sanctions sont rendues quasi automatiques tout au long de la procédure en cas de dérapage ou de déficit supérieur à 3 % du PIB.

L’autre grande partie du traité est consacrée à la coordination des politiques économiques et à la gouvernance de la zone euro. Le traité institutionnalise les sommets de la zone euro, devenus indispensables pour assurer la continuité d’une coordination accrue des politiques économiques voire une convergence des économies.

Le traité stipule (art.9) que « Les parties contractantes s’engagent à œuvrer conjointement à une politique économique qui favorise le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire et qui promeut la croissance économique grâce au renforcement de la convergence et de la compétitivité. » Les objectifs poursuivis étant le renforcement de la compétitivité, la promotion de l’emploi, une meilleure contribution à la soutenabilité des finances publiques et un renforcement de la stabilité financière.

Le traité prévoit, notamment, comme mesure immédiate que les gouvernements s’engagent à faire connaître à l’avance « toutes les grandes réformes de politique économique qu’[ils] envisagent d’entreprendre » et, « au besoin, [à] se coordonner ». Pour mettre en œuvre ces politiques, les Etats de la zone euro se réuniront « au moins deux fois par an ».

 Le « pacte de croissance »

 Un « pacte de croissance » a été adopté après l’élection de François Hollande à la présidence de la République française. Celui-ci est supposé faire le pendant ou le contrepoids du pacte budgétaire. Pourtant, la rigueur du pacte budgétaire contraste avec la faiblesse du pacte dit de croissance (120 milliards d’euros pour des mesures immédiates de croissance, ce qui correspond environ à 1 % du produit intérieur brut de l’Union européenne).

Certes, le principe même d’un programme d’investissements européens et l’augmentation de la capacité de prêt de la BEI ne sont pas critiquables en soi. Toutefois, le niveau de ces investissements en dit long sur le déficit de volonté politique pour que ce « pacte de croissance » mérite véritablement son nom.  Les mesures en question ne sont pas à la hauteur des besoins et ne vont  pas contrebalancer les effets des politiques de rigueur actuelles.

 Le « Six-Pack »

Il s’agit de six textes européens de nature législative, portant sur la gouvernance économique. « Ce paquet va radicalement changer la surveillance économique et budgétaire dans les 27 États membres », a rappelé le commissaire Olli Rehn, à la veille de l’entrée en vigueur de ces textes, le 13 décembre 2011. La procédure de déficit excessif pourra conduire à des sanctions financières décidées à la majorité qualifiée inversée (soit environ ¾ des Etats membres). Parmi les grands changements introduits par ce paquet sur la gouvernance, on peut relever que les Etats membres qui sont en procédure de déficit excessif vont devoir se conformer aux recommandations spécifiques que leur adressera le Conseil. S’ils ne le font pas, les pays de la zone euro risquent des sanctions financières. Le paquet introduit ainsi une approche graduelle en trois étapes en termes de sanctions, commençant par un dépôt portant intérêt de 0,2 % du PIB dans la phase préventive, suivi d’un dépôt sans intérêt et enfin, dans la phase corrective, arrivant à une amende. Dans le cas d’un Etat membre de la zone euro, le Conseil décidera d’une sanction financière sur la base d’une recommandation de la Commission à moins qu’une majorité qualifiée d’Etats membres se prononcent contre, ce que l’on appelle la majorité qualifiée inversée.

 Le « Two-Pack »

 L’expression renvoie ici à deux propositions de règlements (d’application immédiate contrairement à une directive) qui poussent plus loin encore la logique de contrôle budgétaire. Ces textes en cours d’adoption permettront à la Commission d’intervenir au début et à la fin de la procédure budgétaire des Etats et de transposer dans le droit européen les missions de supervision de la Troïka, qui ne sont, à ce jour, basées que sur des accords bilatéraux. Le premier règlement « établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro » prolonge le « semestre européen » sur toute l’année. Le deuxième règlement « relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des Etats membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro » permet de placer un Etat « sous surveillance poussée ».

Finalement, ces textes n’apportent pas de novations réelles par rapport aux dispositifs qui préexistaient avant la crise de la dette en Europe. Pour autant, une nouvelle donne prend forme et se situe au niveau du volontarisme politique des gouvernements des Etats membres. Peu enclins jusqu’alors à respecter leurs obligations et engagements, ils se trouvent aujourd’hui contraints de les honorer. En d’autres termes, les marchés ont réussi, là où les institutions européennes ont échoué…

LAISSER UN COMMENTAIRE

Please enter your comment!
Please enter your name here