La Hongrie : signe d’une dérive européenne ?

La Hongrie : signe d’une dérive européenne ?

La crédibilité financière et économique de l’Europe est affectée par la crise de la dette. Le rayonnement de son modèle politique est également atteint. La crise européenne est aussi de nature existentielle.

Outre les interrogations soulevées sur le plan démocratique par l’arrivée au pouvoir de gouvernements techniques en Grèce et en Italie, l’évolution de certaines législations nationales souligne une dérive pour le moins préoccupante. Après l’affaire de la circulaire du ministre de l’Intérieur français stigmatisant les ” Roms “, le cas de la Hongrie atteint un nouveau seuil. Certaines des dispositions des réformes constitutionnelles (sur la loi électorale, les médias, les libertés, etc.) récemment adoptées s’avèrent manifestement contraires à des règles et principes fondamentaux de l’Union européenne inhérents à la démocratie et à l’Etat de droit.

Hasard ou provocation, la loi sur les médias est entrée en vigueur le 1er janvier 2011, soit le jour où la Hongrie a accédé à la présidence (tournante) du Conseil de l’Union européenne. Cette loi complexe a suscité d’emblée des questions quant à sa compatibilité avec le droit de l’Union et les principes liés à la liberté de la presse en particulier. Dans le même mouvement, le gouvernement hongrois du conservateur Viktor Orban a fait adopter une trentaine de dispositions constitutionnelles, dont certaines sont manifestement en contradiction avec les traités européens. La nouvelle Constitution revêt des accents très nationalistes et instaure des réformes très controversées sur la banque centrale, la justice et la loi électorale. Sans entrer dans le détail de ces dispositifs, l’essentiel réside dans le fait que leur mise en œuvre pourrait aboutir à la neutralisation des contre-pouvoirs institutionnels (juges, opposition) ou non institutionnels (médias). Au-delà des condamnations morales et politiques – bien timides jusqu’ici – l’attitude du gouvernement hongrois risque d’aboutir à une sanction juridique et judiciaire de cet État membre de l’Union européenne.

La Commission européenne vient d’annoncer l’envoi à Budapest de trois lettres de mise en demeure. Cette triple procédure d’infraction a été ouverte concernant l’indépendance de la banque centrale hongroise, de la magistrature et de l’autorité de supervision du contrôle des données personnelles. En principe, Budapest avait deux mois pour répondre aux questions qui lui ont été adressées. Pour éviter de nouvelles tergiversations, ce délai a été ramené à un mois. S’il n’annonce pas de changements tangibles, le gouvernement de M. Orban recevra donc, dès février, un “avis motivé” l’invitant à modifier une série de dispositions. “Seul un changement des législations en question saurait apaiser la Commission”, a indiqué au Monde Viviane Reding, commissaire européenne à la Justice, aux Droits fondamentaux et à la Citoyenneté. Si à ce stade, la Commission réclame simplement des ” compléments d’information “, à terme, si la Commission estime que les mesures prises par le gouvernement méconnaissent les obligations de l’Etat membre au regard du droit de l’union, elle pourra prendre l’initiative d’enclencher une procédure en manquement contre la Hongrie. La Commission ainsi que tout État membre est en effet susceptible de déposer ce type de recours contentieux devant la Cour de justice de l’Union européenne. En pratique c’est surtout la Commission, en tant que ” gardienne des traités “, qui agit. Dans le cadre de cette procédure, la Commission est d’abord tenue d’adresser une mise en demeure à l’Etat membre puis de déposer un avis motivé indiquant quels sont les manquements de l’État assigné, et quelles mesures devraient être prises pour pouvoir résoudre ce problème. Le manquement est prononcé par la Cour de justice et peut déboucher sur une condamnation judiciaire de l’État membre – l’arrêt en manquement lui demande de se conformer à ses obligations – accompagnée, le cas échéant, de sanctions pécuniaires (somme forfaitaire et/ou astreinte).

En cas de statu quo – le premier ministre hongrois n’a annoncé qu’une éventuelle modification partielle de sa récente loi sur la banque centrale – la procédure des articles 7 du traité sur l’Union européenne et 354 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pourrait théoriquement être ouverte. En effet, le respect des valeurs fondamentales énoncées à l’article 6 du traité UE est garanti par un mécanisme complexe de surveillance et de sanction. Afin de compléter l’article F (qui allait devenir l’article 6 du traité UE), le traité d’Amsterdam a introduit un dispositif de sanctions sous forme de suspension de droits résultant de l’appartenance à l’Union (article 7 du traité UE), dans l’hypothèse d’une ” violation grave et persistante ” par ce dernier des principes démocratiques, de l’État de droit et des droits de l’homme (article 6 § 1 du traité UE). Les motifs de sanction au titre de la procédure de l’article 7 du traité UE ne sont pas sans rappeler les accusations portées contre la France. La procédure ” de sanction ” ne visait néanmoins que le cas ” d’une violation grave et persistante ” et ne prévoyait aucune procédure en cas de ” risque clair ” de violation… Cette lacune a été mise en lumière lors de la ” crise autrichienne ” qui a suivi les élections législatives d’octobre 1999 et l’entrée du parti populiste et xénophobe Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) dans le gouvernement de coalition. Les autres États de l’Union ont réagi en février 2000 en suspendant toute relation diplomatique bilatérale avec la République autrichienne. Cette réaction avait le mérite de rappeler officiellement les obligations attachées à l’exigence de respect des valeurs de l’État de droit par tout État de l’Union, mais elles s’inscrivaient hors du champ de l’article 7 du traité UE, le mécanisme prévu par ce dernier étant inadapté et inapplicable au cas d’espèce. Le mécanisme issu du traité d’Amsterdam ne permettait d’agir qu’a posteriori, si la violation était avérée. Or aucune ” violation grave et persistante ” ne pouvait être (encore) signalée de la part d’un gouvernement à peine formé. Ce précédent est à l’origine de la sophistication du dispositif depuis le traité de Nice, qui a intégré l’hypothèse d’un ” risque clair ” de violation grave. Le Conseil, réuni au niveau des chefs d’État et de gouvernement, est l’organe intergouvernemental autour duquel s’articule le dispositif coercitif mis en place. La procédure de sanction amène donc l’État de l’Union incriminé à être jugé par les autres membres de l’Union, qui ont à apprécier – individuellement et collectivement – le respect de l’un des éléments constitutifs de l’identité constitutionnelle européenne. Une telle décision n’est pas le fruit de considérations purement objectives et juridiques. Il entre une part de subjectivité politique dans une telle configuration inter-étatique, où les critères d’évaluation (démocratie, État de droit …) laissent une marge d’appréciation non négligeable. Ce mécanisme revêt une telle dimension interétatique y compris dans la définition même du régime coercitif. La sanction encourue ne vise en effet ni l’exclusion de l’Union, ni la suspension de l’ensemble des droits attachés à la qualité d’État de l’Union. Quoiqu’il en soit, l’enclenchement de cette procédure n’est pas encore à l’ordre du jour : ” Elle ne peut être utilisée qu’en dernier ressort, une fois que les institutions ont épuisé tous les outils légaux, lorsqu’un pays ne se conforme pas aux arrêts de la Cour de justice “, souligne Viviane Reding, membre – comme M. Orban et M. Barroso – du groupe du Parti populaire européen (majoritaire au Parlement européen).

La ” Révolution de velours “, en Hongrie, a symbolisé la vague de liberté qui a bouleversé le visage politique de l’Europe de l’Est au début des années 90. Après une période de transition démocratique relativement bien menée, la séquence historique actuelle montre combien la démocratie n’est pas un processus linéaire, ni un acquis (y compris en Europe), mais un construit, jamais à l’abri de dérives ou de rechute. Cette leçon de l’histoire est plus que jamais d’actualité pour un monde arabe qui cherche sa voie.

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